รายงานแนวโน้มสถานการณ์เรือนจำโลก

รายงานแนวโน้มสถานการณ์เรือนจำโลก "แออัดเพิ่ม-เสี่ยงโรคระบาด แนะปรับนโยบาย-ใช้มาตรการทางเลือกระยะยาว"

สรุปสถิติสำคัญ

• ปัจจุบันประชากรผู้ต้องขังทั่วโลกมี 11 ล้านคน โดยกว่า 3 ล้านคน เป็นผู้ต้องขังระหว่างการพิจารณาคดี
• ผู้ต้องขังกว่าร้อยละ 50 ต้องโทษจำคุกในคดีที่ไม่เกี่ยวข้องกับการใช้ความรุนแรง
• จำนวนผู้ต้องขังหญิงเพิ่มสูงขึ้นถึงร้อยละ 50 จากปี ค.ศ. 2000 และมีเด็กกว่า 19,000 คนทั่วโลกต้องอาศัยอยู่กับแม่ในเรือนจำ
• การมุ่งเน้นโทษจำคุกและการขาดมาตรการที่มิใช่การคุมขังที่เพียงพอ ส่งผลให้เรือนจำใน 124 ประเทศ ประสบปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำ

ในขณะที่ทั่วโลกกำลังใช้มาตรการเว้นระยะห่างทางสังคมเพื่อลดการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 แต่จาก รายงานแนวโน้มสถานการณ์เรือนจำโลกฉบับปี 2563  (The Global Prison Trends 2020) การบังคับใช้มาตรการดังกล่าวคงเป็นไปได้ยากในรั้วเรือนจำ ด้วยจำนวนผู้ต้องขังทั่วโลกกว่า 11 ล้านคน และเรือนจำอย่างน้อยใน 124 ประเทศที่กำลังรองรับผู้ต้องขังไว้เกินความจุมาตรฐาน การขาดนโยบายทางด้านยุติธรรมทางอาญาและการบริหารจัดการเรือนจำที่มีประสิทธิภาพ อาจนำไปสู่ความเสียหายอีกมากมายในเวลาอันใกล้

รายงานแนวโน้มสถานการณ์เรือนจำโลกฉบับปี 2563  เป็นรายงานประจำปีที่สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) ร่วมกับองค์กรการปฏิรูปการลงโทษสากล (Penal Reform International) จัดทำขึ้นเพื่อนำเสนอข้อมูลภาพรวมการบริหารจัดการเรือนจำ และการใช้โทษจำคุกทั่วโลก โดยรายงานนี้ได้ถูกจัดทำขึ้นเป็นฉบับที่หก ท่ามกลางสถานการณ์การแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 ที่กำลังคุกคามสุขภาพของประชากรทั่วโลก โดยเฉพาะในพื้นที่เรือนจำซึ่งเป็นสถานที่เสี่ยงต่อการแพร่ระบาดขนาดใหญ่

ผู้ต้องขังทั่วโลกมีจำนวนมหาศาลและเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

รายงานแนวโน้มสถานการณ์เรือนจำโลกฉบับปี 2563 ชี้ให้เห็นตัวเลขทางสถิติที่น่าสนใจ คือ ผู้ต้องขังมากกว่า 3 ล้านคน (จากประชากรผู้ต้องขัง 11 ล้านคนทั่วโลก) คือบุคคลที่ยังไม่ถูกศาลตัดสินอย่างถึงที่สุดว่ากระทำผิด ยิ่งไปกว่านั้น ยังพบว่าในอย่างน้อย 46 ประเทศ มีจำนวนผู้ต้องขังระหว่างการพิจารณาคดีมากกว่าผู้ต้องขังที่มีคำพิพากษาเสร็จเด็ดขาดแล้วเสียอีก ซึ่งสะท้อนให้ถึงช่องว่างในการนำเอาหลักการ “บุคคลเป็นผู้บริสุทธิ์จนกว่าจะมีคำพิพากษาถึงที่สุดว่ากระทำผิด” มาใช้ในทางปฏิบัติ

เมื่อพิจารณาถึงลักษณะของการกระทำผิด พบว่าผู้ต้องขังมากกว่าร้อยละ 50 กระทำผิดในคดีที่ไม่ได้ใช้ความรุนแรง มีเพียงร้อยละ 7 ที่ต้องโทษในคดีอุกฉกรรจ์อย่างคดีฆาตกรรม ตัวเลขเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่ากระบวนการยุติธรรมทั่วโลกมักเลือกใช้เรือนจำเป็นเครื่องมือหลักสำหรับการควบคุมผู้ถูกกล่าวหาหรือจำคุกผู้กระทำผิด และยังขาดการใช้มาตรการการลงโทษรูปแบบอื่นๆ ที่สอดคล้องกับลักษณะความผิดอย่างเพียงพอ

นอกจากนี้ นโยบายยาเสพติดที่เน้นการใช้โทษจำคุกเพื่อปราบปรามความผิดยาเสพติด ยังคงเป็นหนึ่งในปัจจัยหลักที่ส่งผลให้ประชากรจำนวนมากหลั่งไหลเข้าสู่เรือนจำ โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยและอาศัยอยู่ในชุมชนยากจน โดยผู้ต้องขังกว่า 2 ล้านคน หรือเกินกว่าร้อยละ 20 ของประชากรผู้ต้องขังทั่วโลก เป็นผู้กระทำผิดในคดียาเสพติด โดยร้อยละ 83 ต้องโทษจากการใช้หรือมียาเสพติดในครอบครอง อย่างไรก็ตาม ด้วยสถิติผู้ใช้ยาเสพติดทั่วโลกที่เพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 30 นับตั้งแต่ปี 2552 ชี้ให้เห็นว่าการลงโทษที่รุนแรงไม่ได้ช่วยลดปัญหาการใช้สารเสพติดลงได้ และไม่สามารถปราบปรามตัวการใหญ่ในการผลิตและเคลื่อนย้ายยาเสพติดได้อย่างแท้จริง

ผู้ต้องขังหญิง

รายงานฉบับนี้ชี้ให้เห็นว่าประชากรผู้ต้องขังหญิง ซึ่งปัจจุบันมีกว่า 700,000 คน เพิ่มสูงขึ้นถึงร้อยละ 50 จากจำนวนผู้ต้องขังหญิงในปี 2543 โดยมีปัจจัยทางเศรษฐกิจและสังคมหลายด้านส่งผลต่อตัวเลขดังกล่าว เมื่อผู้หญิงเข้าสู่เรือนจำมากขึ้น ย่อมส่งผลกระทบต่อบุตรที่อยู่ในความดูแล โดยมีการคาดการณ์ว่าปัจจุบันมีเด็กจำนวนมากถึง 19,000 คนทั่วโลกที่ต้องอาศัยอยู่ในเรือนจำร่วมกับมารดาที่เป็นผู้ต้องขัง

นอกจากนี้ ประชากรผู้ต้องขังหญิงที่ทำผิดในคดียาเสพติด (ร้อยละ 35) นั้น สูงกว่าสัดส่วนของประชากรผู้ต้องขังชาย (ร้อยละ 19) ที่ทำผิดในคดีประเภทเดียวกันอยู่มาก ซึ่งหากพิจารณาเฉพาะในประเทศไทย มีผู้ต้องขังหญิงที่เป็นผู้กระทำผิดในคดีเหล่านี้สูงถึงร้อยละ 84 (เทียบกับร้อยละ 78.9 ในกลุ่มผู้ต้องขังชาย) ตัวเลขนี้สะท้อนถึงนโยบายยาเสพติดที่ส่งผลกระทบร้ายแรงต่อผู้หญิง โดย งานวิจัยของ TIJ  ที่ผ่านมาพบว่าผู้หญิงที่ต้องโทษคดียาเสพติดจำนวนมากมีเหตุปัจจัยการกระทำผิดจากภาระการดูแลครอบครัว การถูกกระทำรุนแรง และความรู้เท่าไม่ทันการณ์หรือการถูกหลอก

ข้อจำกัดด้านงบประมาณและการสาธารณสุข

ปัญหานักโทษล้นคุกสร้างความท้าทายมากมายในการบริหารจัดการเรือนจำ เช่น การขาดแคลนบุคลากร ทรัพยากร และงบประมาณ สุขอนามัยที่ไม่ได้มาตรฐาน รวมไปถึงประสิทธิในการบำบัดฟื้นฟูผู้ต้องขัง โดยรายงานฉบับนี้ชี้ให้เห็นว่างบประมาณที่เรือนจำทั่วโลกได้รับในแต่ละปีคิดเป็นสัดส่วนที่น้อยมาก หรือเพียงร้อยละ 0.3 ของจีดีพีประเทศ (อ้างอิงข้อมูลจาก 54 ประเทศ) ซึ่งงบประมาณเหล่านี้มักถูกนำไปใช้ในการปรับปรุงสถานที่ ค่าตอบแทนเจ้าหน้าที่ และใช้เพื่อรักษาความมั่นคงภายในเรือนจำเป็นหลัก โดยงบประมาณเพื่อการจัดหาอาหารให้แก่ผู้ต้องขังกลับอยู่ในระดับที่ต่ำมากในหลายประเทศ อาทิ ในสาธารณรัฐคาซัคสถาน กัมพูชา สาธารณรัฐแอฟริกากลาง ที่มีงบค่าอาหารผู้ต้องขังเพียงประมาณ 1 ยูโร ต่อวัน ต่อคน เท่านั้น

ข้อจำกัดด้านสาธารณสุขและบริการสุขภาพเป็นอีกหนึ่งความท้าทายสำคัญของเรือนจำทั่วโลก โดยมีข้อมูลระบุถึงความขาดแคลนบุคคลากรทางการแพทย์อย่างรุนแรงในบางประเทศ อาทิ ประเทศบังกลาเทศมีหมอเพียง 10 คนทำหน้าที่ดูแลผู้ต้องขังใน 68 เรือนจำ และประเทศกาน่ามีแพทย์เพียง 2 คน ต่อผู้ต้องขังทั้งประทศจำนวน 15,000 คน

โควิด-19 และผลกระทบต่อเรือนจำ

ภายใต้สถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 องค์กรอนามัยโลกชี้ว่า เรือนจำเป็นพื้นที่เสี่ยงต่อการแพร่ระบาดของไวรัส เนื่องจากผู้ต้องขังส่วนใหญ่มีฐานะยากจน ไม่สามารถเข้าถึงบริการด้านสุขภาพ และมีภาวะเจ็บป่วยก่อนเข้าเรือนจำ อีกทั้ง ความแออัดและความขาดแคลนทรัพยากรในเรือนจำก็นำไปสู่สภาพแวดล้อมที่ไม่ถูกสุขอนามัย ปัจจุบันพบการติดเชื้อและเสียชีวิตของผู้ต้องขังจากเชื้อโควิด-19 ในหลายประเทศ นอกจากนั้น ความกังวลต่อการแพร่ระบาดของโควิด-19 ยังนำไปสู่เหตุจลาจลและความสูญเสียในเรือนจำหลายแห่งทั่วโลก โดย TIJ ได้จัดทำ “รายงานสถานการณ์และข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเกี่ยวกับการแพร่ระบาดโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) ในเรือนจำ” เพื่อนำเสนอภาพรวมของความท้าทายที่เรือนจำทั่วโลกกำลังเผชิญ ซึ่งส่วนหนึ่งของรายงานได้เสนอให้ประเทศไทยนำมาตรการอื่นๆ มาใช้แทนการจำคุกสำหรับผู้ต้องขังบางกลุ่ม เช่น ผู้ต้องขังที่คดียังไม่ถึงที่สุด ผู้ต้องขังเด็ดขาดที่เหลือโทษไม่เกิน 1 ปี ผู้ต้องขังสูงอายุ และผู้ต้องขังคดีเล็กน้อย

มาตรการทางเลือกแทนการคุมขัง

รายงานแนวโน้มสถานการณ์เรือนจำโลกฉบับปีนี้ จัดทำหัวข้อพิเศษ (Special focus) ขึ้นในประเด็น “มาตรการทางเลือกแทนการคุมขัง” (Alternatives to Imprisonment) ซึ่งสอดคล้องกับข้อกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของสหประชาชาติในการใช้มาตรการที่มิใช่การคุมขัง (ข้อกำหนดโตเกียว) โดยเสนอแนะให้มาตรการดังกล่าวถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือหลักในการลดจำนวนผู้ต้องขังในเรือนจำ และบรรเทาปัญหานักโทษล้นคุกในระยะยาว

ตัวอย่างในประเทศแถบสแกนดิเนเวีย เช่น ฟินแลนด์ นอร์เวย์ เดนมาร์ก และสวีเดน สะท้อนความสำเร็จในการนำมาตรการทางเลือกมาใช้แทนการคุมขัง รัฐบาลของประเทศเหล่านี้สามารถควบคุมจำนวนผู้ต้องขังให้อยู่ในปริมาณต่ำกว่าหรือเท่ากับที่เรือนจำจะรองรับได้ตามมาตรฐาน โดยกำหนดมาตรการแทนการคุมขังสำหรับผู้ต้องหาที่อยู่ระหว่างการพิจารณาคดี เช่น การให้ประกันตัวหรือการลดเพดานหลักทรัพย์สำหรับการประกันตัว การใช้อุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ติดตามตัว การจำกัดการเดินทางรูปแบบต่างๆ หรือการห้ามออกจากเคหสถาน เพื่อเป็นการเคารพสิทธิมนุษยชนในฐานะที่ยังเป็นผู้บริสุทธิ์ และเพื่อลดการคุมขังผู้ที่ยังไม่ถูกตัดสินว่ากระทำผิด

นอกจากประโยชน์ในการลดความแออัดในเรือนจำแล้ว มาตรการทางเลือกแทนการจำคุกเหล่านี้ยังทำให้ผู้กระทำผิดสามารถชดเชยความผิดในทางที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมได้ โดยไม่ต้องถูกแยกจากครอบครัว ไม่ต้องขาดรายได้จากการประกอบอาชีพ และยังช่วยลดการใช้ทรัพยากรรวมทั้งงบประมาณในกระบวนการยุติธรรม

อย่างไรก็ดี รายงานระบุว่าปัญหาเรื่องการขาดกฎหมายรองรับ นโยบายการลงโทษทางอาญาที่รุนแรงเพื่อสร้างความน่าเชื่อถือและสร้างภาพลักษณ์ของความเข้มแข็งแก่รัฐ รวมทั้งอคติจากผู้กำหนดนโยบาย ยังคงเป็นอุปสรรคต่อวามสำเร็จในการนำมาตรการทางเลือกดังกล่าวมาใช้ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาทั่วโลก

ดังนั้น รายงานฉบับนี้จึงเน้นย้ำว่าการจะผลักดันให้มาตรการที่มิใช่การคุมขังกลายเป็น “มาตรการหลักในการลงโทษ” อย่างยั่งยืน แทนที่จะเป็นเพียงมาตรการทางเลือกนั้น ต้องอาศัยทั้งการเปลี่ยนแปลงภายในของกระบวนการยุติธรรมอาญา และการคำนึงถึงโครงสร้างทางสังคมที่กดทับกลุ่มคนชายขอบทุกกลุ่ม เพื่อออกแบบกลไกที่ให้ความยุติธรรมแก่กลุ่มคนที่มักเข้าไม่ถึงความยุติธรรมอย่างแท้จริง

อ่านรายงานแนวโน้มสถานการณ์เรือนจำโลก ประจำปี 2563  (Global Prison Trends 2020) ฉบับเต็มภาษาอังกฤษ