หลักนิติธรรม คืออะไร?

ทำไมหากประเทศไทยจะเข้าเป็นสมาชิกของ OECD หรือ หากต้องการเป็นประเทศที่เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ก็จะต้อง “พัฒนาหลักนิติธรรม”

คำถามนี้เกิดขึ้นบนเวที The Standard Economic Forum ในหัวข้อ เสริมสร้างหลักนิติธรรม : รากฐานความรุ่งเรืองแห่งชาติ - Strengthening Rule of Law : Foundation for National Prosperity ซึ่งเป็นหัวข้อที่ชี้ให้เห็นความเชื่อมโยงระหว่าง “หลักนิติธรรม” กับ “การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ” ซึ่งในปัจจุบัน ถือเป็นประเด็นที่นานาชาติให้ความสำคัญอย่างมากในการตัดสินใจลงทุน

แต่หลักนิติธรรม (Rule of Law)  คืออะไร ... วัดเป็นรูปธรรมได้หรือไม่ ... และประเทศไทย อยู่ตรงไหนของโลก ... นี่เป็นคำถามที่ถูกโยนมาให้ TIJ (สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย) เป็นผู้ให้คำนิยามของคำว่า หลักนิติธรรม และอธิบายสถานการณ์ของประเทศไทยต่อคำๆ นี้

“ถ้าจะให้คำนิยามคำว่า Rule of Law อย่างง่ายที่สุด ก็คือ สภาวะหรือเงื่อนไขที่คนทุกคนให้การยอมรับ ยินดีที่จะปฏิบัติตามกฎหมาย”  ดร.พิเศษ สอาดเย็น ผู้อำนวยการ TIJ รับหน้าที่ให้คำนิยามคำว่า หลักนิติธรรม

“นั่นหมายความว่า กฎหมายต้องใหญ่กว่าคน และกฎหมายต้องใหญ่กว่าอำนาจใดๆ ทั้งปวงด้วย ซึ่งก็จะทำให้ทุกคนในสังคม ไม่ว่าจะเป็นประชาชน ผู้มีอำนาจ หรือแม้แต่รัฐ ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายแบบเดียวกัน ดังนั้นการสร้าง Rule of Law จึงเป็นทั้งเป้าหมายและกระบวนการที่จะต้องทำอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์หลักคือ คนในสังคมอยู่ร่วมกันได้อย่างปลอดภัย นำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน”

ผู้อำนวยการ TIJ ยังแสดงให้ผู้เข้าร่วมเวทีเห็นถึงสถานการณ์ด้านหลักนิติธรรมของประเทศไทย จากข้อมูลดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรม Rule of Law Index ที่จัดทำขึ้นมาตั้งแต่ปี 2015 โดย The World Justice Project (WJP) ซึ่งในปี 2024 ประเทศไทย ได้คะแนน 0.50 จากคะแนนเต็ม 1 คะแนน อยู่อันดับที่ 78 จาก 142 ประเทศ มีคะแนนต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลก (0.55) และเป็นอันดับที่ 10 จาก 15 ประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก (ค่าเฉลี่ย 0.59) พร้อมแสดงภาพแผนภูมิของประเทศไทย เปรียบเทียบกับประเทศที่ได้อันดับที่ 1 คือ เดนมาร์ก และประเทศที่ได้อันดับสุดท้าย คือ เวเนซูเอลา เพื่อให้เห็นว่า มีปัจจัยอะไรบ้างที่ยังเป็นปัญหาของไทย

“WJP อยากวัดหลักนิติธรรมออกมาเป็นตัวเลขโดยสะท้อนจากความรู้สึกของคนในสังคมครับว่า กลไกต่างๆ ของรัฐสามารถทำให้ประชาชนรู้สึกเชื่อมั่นและศรัทธาในกติกาของบ้านเมืองหรือเปล่า ซึ่งจากภาพที่เรานำมาเปรียบเทียบ หากดูคร่าวๆ ก็จะเห็นว่า ประเทศไทยมีปัจจัยเรื่องกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่ได้คะแนนน้อยมาก หรือในตัวชี้วัดเรื่องปัญหาคอร์รัปชันหากดูลงไปในรายละเอียดก็จะเห็นว่า คะแนนความเชื่อมั่นที่ประชาชนมีต่อฝ่ายนิติบัญญัติค่อนข้างน้อย”

ผลจากการที่ Rule of Law Index ช่วยเปลี่ยนคำว่า หลักนิติธรรม ให้กลายเป็นสิ่งที่วัดได้อย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น ผ่าน 8 ปัจจัยใหญ่ คือ การจำกัดอำนาจรัฐ การปราศจากคอร์รัปชัน  การเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ สิทธิเสรีภาพของประชาชน การบังคับใช้กฎหมาย ความมั่นคงและความปลอดภัย กระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง และกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ทำให้ TIJ ได้นำมาวิเคราะห์และพยายามมองหาแนวทางที่จะขับเคลื่อนสังคมให้มีความหวังที่จะยกระดับหลักนิติธรรมของไทยขึ้นไป โดย ดร.พิเศษ อธิบายเพิ่มเติมถึงแนวทางที่ TIJ ค้นพบ นั่นคือ เราไม่สามารถพัฒนาหลักนิติธรรมเพียงลำพังได้ เพราะหลักนิติธรรมจะเกิดขึ้นได้ ต้องอาศัยปัจจัยอื่นที่เป็นเหมือนเสาค้ำยันต่อกันและกันมาช่วยกันพยุงให้แข็งแรงไปพร้อมกัน นั่นคือ หลักนิติธรรม ประชาธิปไตย และธรรมาภิบาล

“เราไม่ควรมองแยกหลักนิติธรรมออกไปจากการได้มาซึ่งอำนาจรัฐ ซึ่งก็คือความเป็นประชาธิปไตย และการใช้อำนาจรัฐ ก็ยังต้องมองไปถึงขีดความสามารถที่รัฐจะใช้อำนาจบริหารได้โดยไม่กระทบกับเสรีภาพของประชาชน ซึ่งก็คือหลักธรรมาภิบาล ซึ่งการจะทำให้เกิดทั้งหลักนิติธรรม ความเป็นประชาธิปไตย และธรรมาภิบาล ยังจะต้องมีองค์ประกอบสำคัญที่ต้องขับเคลื่อนไปให้ได้อีก 3 ส่วน ก็คือ ความโปร่งใส (Transparency) การมีส่วนร่วมของประชาชน (Participation) และ สามารถตรวจสอบหรือคิดบัญชีได้ (Accountability) ซึ่งหมายความว่า เราทุกคน จะต้องร่วมกันเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการนี้ จึงจะยกระดับหลักนิติธรรมได้”

“และสิ่งสำคัญที่ TIJ เห็นว่าจะต้องทำให้เกิดขึ้นโดยเร็ว ก็คือ กลไกการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ (Open Government) เพราะเมื่อประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้ พวกเราจึงจะมีส่วนร่วม ช่วยตรวจสอบ และทำให้เกิดความโปร่งใสขึ้นได้”

“ขอยกตัวอย่าง การขับรถไปบนถนน โดยสมมติว่า พวกเราประชาชนเป็นผู้โดยสารในรถที่มีรัฐบาลเป็นคนขับ ซึ่งจริงๆ แล้วเราในฐานะผู้โดยสารก็คงต้องการไปนั่งสบายๆ ดูโทรศัพท์มือถือไปเรื่อยๆ ได้ แต่ในสภาพบ้านเมืองเรา เรากลับพบว่า เรายังไม่สามารถทำเช่นนั้นได้ เพราะเรายังไม่ไว้ใจคนขับรถว่าเขาจะพาเราออกนอกเส้นทางมั้ย จะพาเราไปยังที่เสี่ยงๆ ว่าจะเกิดอุบัติเหตุมั้ย ดังนั้นเราที่เป็นผู้โดยสาร จึงยังจำเป็นต้องช่วยดูเส้นทาง ดูแผนที่ ยังมีหน้าที่คอยสะกิดเตือนคนขับว่า ทางที่กำลังไปมันเสี่ยงเกินไป ขอให้เปลี่ยนเส้นทางได้ แต่ที่สำคัญ คือ ผู้โดยสารอย่างเรา ก็ต้องได้รับหรือเข้าถึงข้อมูลของถนนหรือเส้นทางที่เรากำลังไปมากพอ จึงจะสามารถทำเช่นนั้นได้” ผู้อำนวยการสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย อธิบายให้เห็นภาพ

“ระบบยุติธรรมที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง” คือ สิ่งที่ผู้อำนวยการสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทยเห็นว่า จะเป็นแนวทางสำคัญในการเริ่มปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมที่จะช่วยทำให้หลักนิติธรรมของประเทศไทยเข้มแข็งขึ้นได้ โดยต้องเริ่มจากการปรับเปลี่ยนวิธีคิดให้ “ความยุติธรรมเป็นเรื่องของทุกคน ไม่ใช่เรื่องของนักกฎหมายหรือหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมเท่านั้น”

“ถ้าจะต้องเลือกมาหนึ่งเรื่องที่ TIJ เห็นว่า ต้องปฏิรูปก่อนเลย ในฐานะที่เราทำงานเรื่องกระบวนการยุติธรรม เราได้พยายามมาอย่างต่อเนื่องที่จะดึง “ประชาชน” เข้ามาอยู่ในสมการของกระบวนการยุติธรรม โดยเรียกว่า ระบบยุติธรรมที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง หรือ People-Centred Justice”

“สิ่งแรกที่ต้องทำ เราต้องมาดูกันก่อนเลยว่า ประชาชนทั่วไปมีปัญหาอย่างไรกับเรื่องความยุติธรรม ไม่ใช่ต้องรอให้เกิดปัญหาขึ้นมาอีกแล้วค่อยมาตามแก้ เราต้องวางประชาชนเป็นตัวตั้งจึงจะมองเห็นว่าระบบของเรามีปัญหาหรือมีข้อจำกัดอะไรบ้าง และเมื่อเรามองเห็นช่องว่างที่ทำให้ประชาชนยังเข้าไม่ถึงหรือยังไม่ไว้วางใจกระบวนการยุติธรรมแล้ว เราก็จะสามารถนำวิธีคิดใหม่ๆ นวัตกรรม หรือเทคโนโลยีเข้ามาเป็นตัวช่วยปิดช่องว่างเหล่านั้นได้” ดร.พิเศษ อธิบายเพิ่มเติมให้เห็นว่า ทำไมจึงต้องปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมด้วยการเริ่มตั้งหลักจากปัญหาที่ประชาชนพบเจออยู่ในปัจจุบัน

“เรื่องหลักนิติธรรมเป็นเรื่องใหญ่ เปรียบได้กับว่าเราทุกคนกำลังลงเรือลำเดียวกัน ทุกคนถือไม้พายไว้ในมือ ต่อเมื่อเราช่วยกันออกแรงพายไปเราจึงจะรู้ว่าต้องออกแรงต้องลงน้ำหนักอย่างไรโดยไม่ต้องรอกัปตันเรือ มันคือความรับผิดชอบของเราทุกคน” ผู้อำนวยการ TIJ กล่าวทิ้งท้าย

ส่วนผู้เข้าร่วมเสวนาคนอื่นๆ ต่างเห็นตรงกันว่า หลักนิติธรรมมีผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศเป็นอย่างมาก

รัฐไทยใหญ่เกินไป ซึ่งไม่ดี

บรรยง พงษ์พาณิชย์ ประธานกรรมการบริหาร กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร แสดงให้เห็นข้อมูลตัวชี้วัดในด้านต่างๆ ที่นานาชาติให้การยอมรับ ทั้งตัวชี้วัดความเป็นประชาธิปไตย สิทธิเสรีภาพของประชาชน ความโปร่งใส การศึกษา และหลักนิติธรรม ล้วนมีผลสอดคล้องกับความมั่งคั่ง การกระจายรายได้ และความยั่งยืนทางสิ่งแวดล้อม พร้อมระบุว่า หากนำคะแนนของทุกตัวชี้วัดมาเปรียบเทียบกันก็จะพบว่า 20 อันดับแรกของโลกในทุกตัวชี้วัดล้วนเป็นประเทศเดียวกัน ดังนั้นจะเห็นได้ว่า หลักนิติธรรมซึ่งเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดที่ถูกนำมาเปรียบเทียบมีความสำคัญกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมของประเทศนั้นๆ ซึ่งแม้คะแนนของประเทศไทยยังอยู่ในเกณฑ์ไม่ดีในทุกตัวชี้วัด แต่ก็เชื่อว่า ยังมีหนทางที่จะแก้ไขได้

“ประเทศไทยอยู่ในสังคมระบบอุปถัมภ์ ประชาชนส่วนใหญ่ยังหวังพึ่งพารัฐ ซึ่งทำให้รัฐมีขนาดใหญ่เกินไป ทางออกคือเราต้องลดขนาดของรัฐ ลดบทบาท ลดอำนาจของรัฐลง และหนทางที่จะทำได้เร็วที่สุดก็คือ การกิโยตินกฎหมาย โดยต้องยกเลิกกฎหมายที่มีอยู่มากเกินไปซึ่งทำให้รัฐมีอำนาจมากเกินไป เพราะการมีกฎหมายมากยิ่งทำให้เกิดการคอร์รัปชันได้ง่ายด้วย แต่ที่ผ่านมาประเทศไทยเริ่มกระบวนการกิโยตินกฎหมายมาแล้วประมาณ 8 ปี แต่ยกเลิกไปได้น้อยมาก เพราะทุกครั้งที่มีข้อเสนอให้ยกเลิกก็จะต้องกลับไปถามหน่วยงานที่เป็นเจ้าของอำนาจตามกฎหมายฉบับนั้นจึงไม่สามารถยกเลิกได้ จึงเสนอให้ไทยต้องดูตัวอย่างจากหลายประเทศที่ทำกระบวนการนี้ได้สำเร็จ เช่น ผู้นำประเทศทำหน้าที่ประธานงานกิโยตินกฎหมายด้วยตัวเอง มีหน่วยงานรับผิดชอบงานกิโยตินกฎหมายที่ทำงานเต็มเวลาไม่ใช่รูปแบบคณะกรรมการ หน่วยงานเจ้าของกฎหมายมีสิทธิออกความเห็นครั้งเดียวเท่านั้น และตัวอย่างที่สำคัญ คือ ต้องใช้นักเศรษฐศาสตร์หรือนักบริหารมาทำงานนี้มากกว่าใช้นักกฎฆมาย” 

การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชัน และการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ

ผศ.ดร.ต่อภัสสร์ ยมนาค ผู้ร่วมก่อตั้งและที่ปรึกษา บริษัท แฮนด์ วิสาหกิจเพื่อสังคม จำกัด และผู้อำนวยการศูนย์ความรู้เพื่อต่อต้านคอร์รัปชัน กล่าวถึง ปัจจัยหลัก 2 ปัจจัยที่ถูกนำมาเป็นตัวชี้วัดหลักนิติธรรม คือ การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชัน และการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ โดยระบุว่า ประเทศไทยมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการการทุจริตถึง 15 ฉบับ ในกฎหมายมีโทษสูงสุดคือประหารชีวิต มีองค์กรที่ทำงานเกี่ยวกับการตรวจสอบทุจริตในทุกระดับอีกหลายองค์กร แต่กลับยังพบการทุจริตในทุกระดับ ซึ่งจากการทำงานทำให้พบปัญหาที่ซ่อนอยู่ เช่น ยิ่งมีกฎหมายเยอะก็ยิ่งบังคับใช้ได้ยาก เพราะไปติดล็อกกับหน่วยงานที่มีหน้าที่บังคับใช้ตามกฎหมายแต่ละฉบับที่ต่างกัน ในขณะที่แต่ละหน่วยงานก็ยังไม่ได้ทำงานประสานกัน ซึ่งเป็นปัญหาเดียวกับที่เกิดขึ้นกับองค์กรอื่นที่ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐด้วย ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายวิชาการ หรือ ภาคประชาสังคม ดังนั้นทางออกในการแก้ปัญหาการคอร์รัปชัน จะต้องเน้นไปที่การทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมได้ ซึ่งต้องผลักดันให้รัฐต้องเปิดเผยข้อมูล

“ยกตัวอย่างโครงการจัดซื้อเครื่องออกกำลังกายของกรุงเทพมหานคร ที่จัดซื้อลู่วิ่งไฟฟ้าในราคาเครื่องละเกือบ 7 แสนบาท เมื่อข้อมูลถูกตรวจสอบโดยองค์กรต่อต้านคอร์รัปชั่นและเปิดเผยสู่สาธารณะ ทำให้เห็นความเสี่ยงว่าอาจจะเป็นโครงการที่มีการทุจริต เพราะเราจะเห็นได้เลยว่า มีผู้เข้าร่วมประกวดราคาเพียง 2 ราย ทั้ง 2 ราย เสนอราคาด้วยวิธี e- biding ให้กับกรุงเทพมหานครโดยมีส่วนต่างกันเพียงหมื่นกว่าบาทจากราคากลางของโครงการ 17 ล้านบาท แถมผู้ชนะยังเสนอราคาต่ำกว่าราคากลางเพียงเล็กน้อยเท่านั้น”

“เมื่อข้อมูลถูกเปิดออกมาแบบนี้ เราก็จะรู้ว่ามีโครงการใดบ้างที่มีความเสี่ยงจะเกิดการทุจริต เราก็จะสามารถเข้าไปตรวจสอบโครงการนั้นได้อย่างมีเป้าหมาย แต่ปัญหาคือ บุคคลภายนอกเข้าถึงข้อมูลที่ถูกระบุว่าเป็นข้อมูลที่เปิดเผยแล้วเช่นนี้ได้ยากมาก กว่าที่องค์กรต่อต้านคอร์รัปชันจะเข้าไปถึงข้อมูลนี้ได้ จะต้องรู้ตัวเลข 10 กว่าหลักที่เป็นรหัสของโครงการ และยังมีปัญหาอื่นๆ ในภาพรวม เช่น ข้อมูลไม่เป็นปัจจุบัน มีกำหนดระยะเวลาในการเปิดเผย และไม่สามารถเข้าไปค้นหาข้อมูลย้อนหลังได้”

“หน่วยงานรัฐอยากแสดงให้เห็นถึงความโปร่งใสก็ต้องกล้าเปิดเผยครับ ซึ่งเราเชื่อว่า การเปิดเผยข้อมูลของรัฐ จะเป็นเกราะกำบังให้กับเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริตด้วย และเรายังใช้ข้อมูลเหล่านี้มาเป็นโอกาสในการพัฒนาระบบตรวจสอบได้อีกด้วย”

ต้องกล้าปฏิรูประบบราชการ

ศานนท์ หวังสร้างบุญ รองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร สะท้อนปัญหาในมุมมองของคนที่เข้าไปทำงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างกรุงเทพมหานคร ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องเจอ 2 ปัญหาใหญ่จากการถูกตรวจสอบจากกฎหมายและหน่วยงานต่างๆที่มีมากเกินไป นั่นคือ เจ้าหน้าที่มีความรู้สึกต้องเผชิญกับสภาวะไม่ปลอดภัยในการทำงานจนทำให้ไม่ตอบสนองต่อแนวทางใหม่ๆ ที่หัวหน้าส่วนราชการนั้นๆ พยายามจะปรับเปลี่ยน และเมื่อมีความรู้สึกเช่นนั้น ก็จะทำให้หน่วยงานรัฐขาดแคลนบุคลากรที่มีคุณภาพในที่สุด

ส่วนการเปิดเผยข้อมูลของหน่วยงานรัฐ รองผู้ว่าฯ กทม. ยอมรับว่า ข้อมูลการใช้จ่ายงบประมาณของงานในระดับท้องถิ่น ยังต้องถูกส่งต่อไปตามลำดับชั้นหลายขั้นตอน จึงทำให้เปิดเผยด้วยตัวเองไม่ได้ ถ้าสามารถใช้เทคโนโลยี AI เข้ามาช่วยทำให้เห็นโครงการที่มีความเสี่ยงจะเกิดการทุจริตได้ ก็จะเป็นเครื่องมือที่ช่วยให้เกิดความโปร่งใสได้มาก

“สิ่งที่ กทม.พยายามทำคือการนำเทคโนโลยีมาช่วยทำให้ประชาชนมีสถานะเป็นเจ้านายของข้าราชการใน กทม.โดยตรงเลย นั่นก็คือโครงการ Traffy Fondue เพราะประชาชนสามารถร้องเรียนและติดตามความคืบหน้าในการแก้ไขปัญหาของเจ้าหน้าที่ได้โดยตรง ที่สำคัญคือ ความคืบหน้าในการแก้ปัญหาจาข้อร้องเรียนในโครงการนี้ ยังถูกนำมาเป็นข้อมูลในการประเมินผลงานประจำปีของเจ้าหน้าที่ด้วย ทั้งในส่วนของโบนัสและการเติบโตในสายงาน”

“ในมุมของคนที่เข้ามาทำงานบริหารส่วนราชการ เห็นด้วยว่าต้องกล้าปฏิรูประบบราชการให้มีขนาดเล็กลงจริงๆ แต่เมื่อทำแล้ว ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐควรจะต้องได้รับค่าตอบแทนสูงขึ้นให้เหมาะสมกับที่ต้องใช้ความสามารถมากขึ้น ในส่วนของภาคประชาชน ภาคประชาสังคม เห็นด้วยกับการผลักดันเรื่องการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ เพราะนี่เป็นเครื่องมือที่ทำให้รัฐต้องปรับเปลี่ยนตัวเองทันทีเมื่อถูกตรวจสอบ มีตัวอย่างมาแล้วจากการที่ กทม.ถูกตรวจสอบการจัดซื้อเครื่องออกกำลังกาย ทำให้ผู้ว่าฯ กทม. ประกาศเป็นนโยบายให้ต้องเปิดเผยข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างของ กทม. ในโครงการอื่นๆ ทันที”